如上所述，所谓“医疗卫生服务的公益性”是一个并没有明确定义、含义非常模糊的概念。不过，既然新医改方案中引入了这个概念，并且它已经成为一个约定俗成的说法，我们不妨赋予其明确的含义：所谓医疗卫生行业的公益性指的是基本医疗服务的普遍可及性和普遍可负担性，所谓普遍可及性指的是城乡居民能够很方便的看病就诊，即解决看病难问题；所谓普遍可负担性指的是城乡居民能够以可承受的价格看病，也就是解决看病贵问题。如此定义的公益性含义明确，没有歧义。我们还可以提出一个含义同样明确、但要求更高一些的公益性定义：所谓医疗卫生行业的公益性指的是让人民群众“看得上病，看得起病，看得好病，少生病”。前两条如上所述，而“看得好病”指的是尽可能提高医疗服务技术和质量，“少生病”则指的是做好公共卫生服务和城乡居民健康管理工作。

我们可以把上述公益性的含义分解为如下几个具体的目标，并同时提出实现这些目标所需要坚持和完善的相应政策：

目标一：让医疗机构自主发展，切实增加医疗服务有效供给，切实解决“看病难”问题，实现医疗服务的普遍可及性。

为实现这一目标，需要采取下面一系列政策：

首先，全面落实鼓励社会资本进入医疗领域的政策，促进医疗服务市场的多元化。这里需要特别提及的是大力发展民营基层医疗服务机构，这是保障城乡居民得到方便快捷的基本医疗服务的关键，也是实现社区首诊制、建立全科医生基本医疗守门人制度的前提，前文提到过，以公立医疗机构为主的基层医疗服务格局，全世界没有成功的例子。即便是在实施国民卫生服务体制即公费医疗制度的英国，作为医疗服务守门人、承担基本医疗服务职能的全科医生，基本上都是私人执业的。即英国的基层医疗服务市场是以民营结构为主体的。

其次，切实落实“管办分开、政事分开”的原则，让公立医疗机构与卫生行政部门脱离行政隶属关系，推进公立医疗机构法人化。切实完善公立医疗机构的法人治理结构，全面探索理事会制度，让利益相关者尤其是医务人员代表和公众代表进入理事会以及监事会。建立公立医疗机构出资人制度，在必要的情况下组建独立于卫生行政部门的公立医疗机构管理机构，扮演出资人的角色。

再次，探索公立医疗机构理事会中政府理事和公众理事的选任制度，确保各类理事与监事选任的公开透明性。同时，探索公立医疗机构的社会问责制，即在其法人治理结构中明确理事与监事对医疗机构管理层的责任监督职责，并且在管理层出现社会不端行为（尤其是腐败行为）时的辞职规范。

目标二：让所有城乡居民都能够以可承受的价格看病就诊

这一目标的实现，需要从紧密相连的三个方面着手：

首先，巩固并拓展医疗保险的覆盖面，以确保95%以上的城乡居民被医疗保险所覆盖，这一目标现在已经基本实现，今后的重点工作是巩固完善和提高。在此基础上，提高医疗保险支付水平，争取实际补偿率达到医药费用的70%。这是目前正在推进的一项工作。自费率在30%以下，应该说是绝大多数城乡居民可以承受的费用水平。目前，城镇职工医保参保者实际补偿率已经基本超过70%，因此实现这一目标的重点和难度是城镇居民医保和新农合，为实现这一目标，一是需要针对城镇居民医保和新农合，提高政府补贴水平；二是适当提高城镇居民医保和新农合参保者的缴费水平。同样重要的还有以下两个方面的工作。

其次，完善医保管理体制，提高医保管理水平，完善医保付费机制，利用医保付费机制规范医疗机构行为，有效降低医药费用负担。

最后一点，实际上也是上述第一个目标要做到的，那就是大力发展民营医疗机构，形成以民营为主体、以市场化为主导的医疗服务体系。这是医保经办机构作为参保人员和政府财政部门的代理人，有效发挥其第三方团购谈判机制的前提条件。

台湾上个世纪八十年代医疗改革以后，民营医疗机构飞速发展，不过十多年，民营医疗机构市场份额已经超过六成，在民营医疗机构的强大竞争压力下，台湾的公立医院服务质量也大幅度提升，遂使建立了全民医疗保险制度的台湾地区成为全世界医改最成功者之一，台湾民众对其医疗体制的满意度也是全世界最高者之一。台湾全面健保制度的巨大成功揭示了一个并不复杂的道理：完善的医疗保障体制有赖于一个以民营为主体、以市场化为主导的医疗服务体系。

实施了全民医保制度的陕西省神木县，也由于已经形成了一个以民营为主体、市场化为主导的医疗服务市场，使得其一方面具有很强的医疗服务供给能力，其城镇职工百人住院率和全国平均水平基本持平，农居民百人住院率高于全国平均水平40%的情况下，县内医院满足了本县93%的住院需求，而全国新农合县内住院率平均水平为82%；另一方面，强大的竞争压力把神木县内医院的医疗费用控制在一个较低的水平，明显低于全国平均水平，神木全民医保人均筹资额只有400多元，而参保者县内住院实际补偿率高达87%。

宿迁医改，使得宿迁地区形成了医疗机构全部民营化、完全市场化的医疗服务格局，一方面大大提高了宿迁的医疗服务供给能力，参合农民县内住院率为90%，超过全国平均水平10个百分点，也高于苏北其他四市，更显著高于陕西省子长县，子长县参合农民县内住院率只有63%。另一方面，宿迁市的均次住院费用显著低于苏北其他四市，也低于子长县。

台湾、神木和宿迁的实践表明，那种认为医疗服务行业竞争无效的说法根本站不住脚。在民营医疗机构占主导地位时，医保部门的选择权大得多，地位也超然得多，医保资格的给予和取消的约束力也就有效得多。没有国有资产打水漂的担心，也没有国有职工需要供养的顾虑，作为付费者的医保机构就拥有了规范医疗机构行为、控制医疗费用的有效权力。在民营医疗机构占主导地位的情况下，面对民营医院的竞争，有限的几家公立医院也必须积极改进服务态度、改善医疗质量，他们或许不用担心政府会取消其医保资格，但是却必须担心患者不来就医。

 目标三：公共卫生服务采取政府购买方式向全社会提供，提高供给效率，保障供给水平。

首先，建立政府购买公共卫生服务的新机制，对各种类型的购买对象设定一视同仁的游戏规则。宿迁的经验表明，即使在提供公共卫生服务方面，民营医疗机构也不次于公立医疗机构。服务的数量和质量不会低于公立医疗机构，而成本却低于公立医疗机构。

其次，对于那些受益对象完全可以确定的公共卫生服务，例如计划免疫、妇幼保健以及特殊的医疗卫生服务（例如各类疾病筛查），可以发放代金券，即采取“补需方”的方式，让受益者自主选择服务提供者。

其三，停止公立医疗机构事业费财政补贴，没有必要维持原有体制中的“养人”原则。公立医疗机构的养人费用依靠其自身通过吸引患者获得医保付费和患者自付费用来满足。

实际上，政府直接补贴公立医院很不合理：一是难以确定补贴标准，无法保证公平；二是会让医院服务导向从以病人为中心转向以主管部门和领导为中心，既可能出现权力寻租，更会形成养懒人、养庸医的局面，导致医院服务效率低下；三是不利于落实提高非政府办医疗机构比例的政策，有悖公平竞争原则；四是巩固了管办不分；五是形成刚性支出，形成财政支出压力。

再次，财政专项基金（例如县级医院或基层医疗机构能力建设基金）的配置坚持竞争性和开放性原则，对各种类型的医疗机构一视同仁。同时，探索公共财政支出新机制，例如以奖代补，对达致特定明确公益性目标的所有类型的医疗机构给予奖励。并保持政府购买服务的公开透明性。

目标四：在公立医疗机构中推行全员劳动合同制，提高医务人员的待遇和工作积极性

首先，切实落实公立医疗机构的用人自主权，推行全员劳动合同制，在管理人员中通过聘任合同探索年薪制。通过劳动合同制的实施，推动医师的“多点执业”，实现医务人员的自由流动。

其次，采取“老人老办法、新人新办法、中人中办法”的措施，稳步推动事业单位人事管理制度向法人化机构人力资源管理的转型。在不降低原事业单位职工养老金水平的前提下，推进养老保险制度的一体化。

目标五：逐步降低药品价格，降低药品费用占医疗总费用的比重，降低城乡居民的医疗负担和，使医保基金更加可持续，同时也降低不必要的财政负担

实现这一目标的配套政策选择是：1.所有公立与民营非营利性医疗机构以各省药品集中招标中标价作为最高零售价，医疗机构在不超过省级中标价的条件下自主确定实际零售价。2.允许医疗机构在中标目录范围内自主与医药企业展开谈判，自主协商实际采购价，自主采购；3.药品批零差价（包括量价挂钩、款价挂钩等形式的药品折扣）收入全部归医疗机构所有，并完全由医院自行支配，政府既不上收，亦不补贴。上述政策具有多重优点：1.纳入现行药品集中招标制度的所有药品，无论是基本药物还是非基本药物，其零售价格完全达到了目前零差率政策的要求，但是没有零差率政策的弊端；2.     医疗机构可以通过自主努力，以合理合法的方式从医药流通环节获取更多收入，显著提高了医疗机构降低药品采购成本的积极性，同时提高了医疗机构的药品收益，有助于医疗机构形成合理有效的绩效考核和收入分配制度；3.     显著降低了医生收受药品回扣的空间，形成了遏制医生收受回扣的内部制衡机制；4.     财政不需要补贴医疗机构，降低了财政支出负担。